Corte
Costituzionale
Sentenza
25 febbraio - 6 marzo 2002
38/2002
(Pubblicata
sulla Gazzetta Ufficiale del 13 marzo 2002, n.11)
www.cortecostituzionale.it
Oggetto.
N.
38 Sentenza 25 febbraio - 6 marzo 2002.
Giudizio
di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (tutela
della) - Trattamenti sanitari obbligatori - Indennizzo per danni
irreversibili derivanti da vaccinazione antipoliomielitica obbligatoria
- Diritto all'assegno di "superinvalidita'" previsto
(dalla tabella E allegata al d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834)
in conseguenza di eventi bellici - Omesso riconoscimento Lamentata
disparita' di trattamento tra soggetti egualmente danneggiati
nella salute - Eterogeneita' dei sistemi normativi a confronto
- Auspicabilita' di un intervento legislativo in materia - Non
fondatezza della questione. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210 (come
integrata dall'art. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n.
238), artt. 2, comma 7, e 4, comma 4. - Costituzione, artt. 2,
3 e 32.
Nella sentenza.
La
Corte Costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 7, e 4, comma 4, della legge
25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati
da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni e somministrazione di emoderivati), come integrata
dallart. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238
(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210,
in materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), sollevata, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, dal Tribunale di Camerino
con lordinanza indicata in epigrafe.
Ciò
premesso, il rimettente ritiene rilevante, ai fini della definizione
del giudizio a quo, la soluzione della questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 7, e 4, comma 4, della legge
n. 210 del 1992 (come integrata dallart. 1, comma 2, della
legge n. 238 del 1997), in relazione agli artt. 2, 3 e 32 della
Costituzione: (a) la prima disposizione nella parte in cui non
prevede che ai danneggiati in modo gravissimo da vaccinazione
antipolio sia corrisposto anche lassegno di «superinvalidità»
di cui alla tabella E allegata al d.P.R. n. 834 del 1981; (b)
la seconda disposizione nella parte in cui, nel caso di danno
alla salute derivante da vaccinazione obbligatoria antipolio,
non consente alla competente commissione medica ospedaliera di
applicare al danneggiato la medesima tabella E sopra indicata.
Questo
modo di argomentare, innanzitutto, condurrebbe troppo lontano
poiché, dando rilievo solo alleffetto e non alle
possibili cause, porterebbe addirittura a concludere - ben al
di là della estensione di un singolo aspetto di una disciplina
a unaltra - per la necessità sul piano costituzionale
di ununica disciplina (per usare la terminologia dellordinanza
di rimessione) di risarcimento solidale del danno
alla salute da parte della collettività, quale che sia
la ragione che chiama in causa anche un interesse collettivo che
ha determinato la necessaria esposizione a rischio della salute
individuale. Ma, soprattutto, così ragionando, si trascura
di considerare che lintervento pubblico in questione deriva,
dal punto di vista costituzionale, da un obbligo dello Stato non
strettamente commisurato al danno subìto, un obbligo cioè
di solidarietà sociale nei confronti di coloro che hanno
esposto la loro salute a un rischio, nellinteresse non solo
loro proprio, ma anche dellintera collettività. Se
si trattasse di un risarcimento dovuto per la lesione di un diritto,
potrebbero ritenersi irrilevanti, ai fini della determinazione
quantitativa del risarcimento, le cause della lesione. Poiché
invece si tratta delladempimento di un dovere di solidarietà,
è naturale ammettere che tale dovere possa essere avvertito
e dal legislatore tradotto in norma, a seconda dei casi, in maniera
e misura variabile in rapporto alle circostanze in cui il danno
alla salute si è determinato e che quindi anche le conseguenti
misure indennitarie possano differenziarsi le une dalle altre.
E
peraltro indubbio che la presente questione, come altre sulle
quali questa Corte ha avuto occasione di pronunciarsi nel recente
passato (sentenze n. 27 del 1998; n. 226 e n. 423 del 2000), nasce
comprensibilmente dalla constatazione che i criteri di determinazione
della misura dellindennizzo nelle diverse ipotesi previste
dal legislatore del 1992 non sono i più congrui fra quelli
cui il legislatore medesimo avrebbe potuto fare riferimento, anche
alla luce di quanto chiarito da questa Corte circa i caratteri
di tale misura, che, oltre a dovere risultare «equa»
rispetto al danno subìto (sentenze n. 307 del 1990 e n.
118 del 1996), deve «tenere conto di tutte le componenti
del danno stesso» (sentenza n. 307 del 1990). Lart.
2, comma 1, della legge n. 210 del 1992, in particolare, si limita
infatti a fare un mero e globale rinvio, per il calcolo dellindennizzo,
a quanto previsto da una tabella che ha riguardo a un caso distante
da quello qui in discussione, cioè al trattamento pensionistico
privilegiato di appartenenti alle Forze Armate, per le ipotesi
di infermità o malattie derivanti da cause di servizio.
Il che induce a ribadire la sollecitazione, già formulata
nella sentenza n. 423 del 2000 di questa Corte, affinché
si addivenga a una nuova disciplina, specificamente determinata
in relazione alle esigenze di normazione proprie della delicata
materia.
Sentenza.
Presidente
Ruperto - relatore Neppi Zagrebelsky
Nel
giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma
7, e 4, comma 4, della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo
a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile
a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione
di emoderivati), come integrata dallart. 1, comma 2, della
legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni alla legge
25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi ai soggetti
danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati),
promosso con ordinanza emessa l8 maggio 2000 dal Tribunale
di Camerino nel procedimento civile vertente tra M.C. e il Ministero
della sanità, iscritta al n. 624 del registro ordinanze
2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
45, prima serie speciale, dellanno 2000.
Visti
latto di costituzione di M.C. nonché latto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nelludienza pubblica del 4 dicembre 2001 il Giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
udito
lavvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.
Il Tribunale di Camerino, in composizione monocratica e
con funzioni di giudice del lavoro, con ordinanza dell8
maggio 2000 ha sollevato questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2, comma 7, e 4, comma 4, della legge 25 febbraio
1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni e somministrazione di emoderivati), come integrata
dallart. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238
(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210,
in materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), in relazione agli artt.
2, 3 e 32 della Costituzione.
1.1.
Il rimettente riferisce che la competente commissione per
laccertamento delle invalidità civili aveva riconosciuto
a M.C., sottoposto nel 1976 a vaccinazione obbligatoria antipoliomielitica,
una invalidità del cento per cento, per la quale, in seguito
allentrata in vigore della legge n. 210 del 1992, questi
aveva ottenuto la corresponsione di un indennizzo bimestrale;
M.C. aveva quindi presentato istanza al Ministero della sanità
sia per la corresponsione dellassegno una tantum previsto
dallart. 2, comma 2, della legge n. 210 del 1992, come integrato
dalla legge n. 238 del 1997, sia per lattribuzione di un
indennizzo aggiuntivo (art. 2, comma 7, della legge n. 210), avendo
contratto, per effetto della vaccinazione, più di una malattia,
ciascuna delle quali produttiva di esiti invalidanti. Non avendo
ricevuto risposta, M.C. ha proposto ricorso presso il Tribunale
rimettente per ottenere dal Ministero della sanità, oltre
alla corresponsione degli indennizzi sopra indicati e degli interessi
arretrati sui relativi importi, anche lattribuzione dellassegno
di «superinvalidità» previsto dalla tabella
E allegata al d.P.R. 30 dicembre 1981, n. 834 (Definitivo riordinamento
delle pensioni di guerra, in attuazione della delega prevista
dallart. 1 della legge 23 settembre 1981, n. 533).
1.2.
Ciò premesso, il rimettente ritiene rilevante, ai
fini della definizione del giudizio a quo, la soluzione della
questione di legittimità costituzionale degli artt. 2,
comma 7, e 4, comma 4, della legge n. 210 del 1992 (come integrata
dallart. 1, comma 2, della legge n. 238 del 1997), in relazione
agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione: (a) la prima disposizione
nella parte in cui non prevede che ai danneggiati in modo gravissimo
da vaccinazione antipolio sia corrisposto anche lassegno
di «superinvalidità» di cui alla tabella E
allegata al d.P.R. n. 834 del 1981; (b) la seconda disposizione
nella parte in cui, nel caso di danno alla salute derivante da
vaccinazione obbligatoria antipolio, non consente alla competente
commissione medica ospedaliera di applicare al danneggiato la
medesima tabella E sopra indicata.
1.3.
La rilevanza della questione risiede, ad avviso del rimettente,
nel fatto che dallaccoglimento della questione di legittimità
costituzionale dipende laccoglimento del ricorso nel merito,
in quanto M.C., sottoposto a consulenza tecnica dufficio
nel corso del giudizio, è risultato «affetto da diplegia
causata da malattia paralitica da somministrazione di vaccino
orale antipolio». A giudizio del consulente tecnico dufficio,
che il rimettente considera «condivisibile», il complesso
patologico derivante da tale affezione «può sicuramente
essere sussunto tra le fattispecie di cui al punto b.1 della tabella
E allegata al d.P.R. n. 834 del 1981», che concerne le «lesioni
del sistema nervoso centrale (encefalo e midollo spinale), con
conseguenze gravi e permanenti di grado tale da apportare, isolatamente
o nel loro complesso, profondi ed irreparabili perturbamenti della
vita organica e sociale».
1.4.
Il giudice a quo svolge una ricostruzione del quadro normativo
e della giurisprudenza costituzionale in tema di danno alla salute
derivante da vaccinazioni obbligatorie, richiamando lapprovazione,
dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 307 del 1990, della
legge n. 210 del 1992, la quale prevede la corresponsione di un
indennizzo a favore di coloro che, a causa di vaccinazioni imposte
per legge, abbiano subito lesioni produttive di menomazioni psico-fisiche
irreversibili, e di coloro che, a seguito di trasfusioni di sangue
o di emoderivati, siano stati infettati da HIV o lamentino danni
irreversibili da epatiti post-trasfusionali.
Il
rimettente ricorda inoltre che con la sentenza n. 118 del 1996
la Corte costituzionale ha dichiarato lillegittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3, comma 7, della citata
legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedevano il diritto
a un equo indennizzo a carico dello Stato, per il periodo ricompreso
tra il manifestarsi della patologia e il momento di entrata in
vigore della legge, a favore di coloro che avessero subìto
lesioni conseguenti alla vaccinazione obbligatoria antipolio e
di coloro che avessero prestato assistenza personale diretta ai
soggetti lesi.
A
seguito di tale sentenza prosegue il rimettente
la legge n. 238 del 1997 ha previsto la corresponsione di un assegno
una tantum a favore di coloro che hanno subito le lesioni considerate
dalla legge n. 210 del 1992, pari al trenta per cento dellindennizzo
in essa previsto, per ciascuno degli anni intercorsi tra levento
dannoso e lentrata in vigore della stessa legge n. 210.
Con
la sentenza n. 27 del 1998, infine, la Corte costituzionale ha
dichiarato lillegittimità costituzionale dellart.
1, comma 1, della legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non
prevedeva il diritto allindennizzo di coloro che siano stati
vaccinati contro la poliomielite nel periodo in cui era in vigore
la legge 30 luglio 1959, n. 695 (Provvedimenti per rendere integrale
la vaccinazione antipoliomielitica), cioè quando la vaccinazione,
benché incentivata, non era ancora obbligatoria.
Concludendo
la sua ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale,
il rimettente rileva che, allo stato attuale, la legislazione
esclude la possibilità di corrispondere, ai soggetti i
quali abbiano subìto danni permanenti e irreversibili a
seguito di vaccinazione obbligatoria antipolio, lassegno
di «superinvalidità», previsto dalla
tabella E allegata al d.P.R. n. 834 del 1981 soltanto a
favore degli invalidi per cause belliche o di servizio connesso
alla guerra.
1.5.
Di questa mancata possibilità il rimettente si duole,
in relazione agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione.
In
primo luogo il quadro normativo descritto produrrebbe «una
disparità trattamentale tra situazioni tuttaffatto
consimili» non giustificata da ragioni prevalenti di tutela
della collettività.
Lart.
32 della Costituzione ricorda il rimettente tutela
la salute, prima che come interesse della collettività,
come diritto «assoluto e primario» dellindividuo:
da ciò dovrebbe desumersi, anche alla luce del principio
solidaristico (art. 2 della Costituzione), la necessità
della tutela della salute individuale anche quando dal trattamento
del singolo la collettività non tragga un immediato beneficio.
Le
citate disposizioni costituzionali escludono, ad avviso del giudice
a quo, che la collettività possa richiedere allindividuo
di esporre a rischio la propria salute senza farsi carico delle
eventuali conseguenze negative: pur prevedendo trattamenti sanitari
imposti per legge a beneficio dellinteresse collettivo alla
salute, lart. 32 della Costituzione «non postula il
sacrificio della salute individuale a quella collettiva».
Ne consegue che, a fronte dellassunzione da parte del singolo
del rischio di lesioni alla salute, lart. 2 della Costituzione
impone allo Stato di corrispondere, nel caso che levento
dannoso si produca, «una protezione specifica consistente
in una equa indennità».
In
base alla ricostruzione esposta, poi, non sarebbe ragionevole
commisurare lequa indennità al fattore di rischio
«inteso come più o meno rilevante possibilità
di verificarsi di un evento dannoso» anziché
allentità del danno che lindividuo ha effettivamente
subìto in conseguenza delladempimento di un obbligo
imposto dalla legge; né la censurata disparità di
trattamento potrebbe trovare giustificazione nella considerazione
che a determinate situazioni corrisponda una maggiore probabilità
di compromissione del bene della salute perché, se così
fosse, lo Stato dovrebbe attribuire unindennità proporzionata
al rischio a favore di tutti coloro che vi si espongono, indipendentemente
dal verificarsi dellevento. La ratio della legislazione
in materia sarebbe invece da rinvenire nel favore verso il risarcimento
solidale da parte della collettività, nel cui interesse
il singolo si è esposto al fattore di rischio, in caso
di evento che abbia causato un danno grave ed irreversibile alla
salute dellindividuo.
2.
Si è costituita in giudizio la parte privata M.C.,
depositando una memoria nella quale si richiamano, condividendole,
le argomentazioni svolte nellordinanza di rimessione.
La
difesa della parte aggiunge, ai fini del profilo di sostenibilità
finanziaria, che i cittadini attualmente indennizzati per vaccinazioni
obbligatorie non sarebbero più di cinquecento, e sollecita
la Corte costituzionale ad acquisire, con ordinanza istruttoria,
i relativi dati presso il Ministero della sanità. Rispetto
agli indennizzati, coloro che hanno contratto una pluralità
di patologie sarebbero «una esigua minoranza», che
si ridurrebbe ulteriormente con riferimento ai soggetti affetti
da patologie comprese nellallegato E del d.P.R. n. 834 del
1981; non varrebbero quindi, in senso contrario allaccoglimento
della questione, neppure esigenze di salvaguardia del bilancio.
3.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dallAvvocatura generale dello Stato, è intervenuto
nel giudizio così promosso, chiedendo che la questione
di legittimità costituzionale sia dichiarata inammissibile
o infondata.
In
una memoria depositata in prossimità delludienza
linterveniente premette che la questione, «pur nella
consapevolezza della rilevanza dei profili sociali» ad essa
attinenti «e con comprensione per la particolare situazione
soggettiva», deve essere considerata in un quadro complessivo
che tenga conto della giurisprudenza costituzionale in materia.
In
primo luogo lAvvocatura ritiene che il giudice rimettente
abbia confuso i presupposti dei diversi istituti del risarcimento
del danno e dellindennizzo: contrariamente a quanto ritenuto
dal rimettente, la funzione di integrale ed effettivo ristoro
del danno appartiene allistituto del risarcimento, mentre
lindennizzo avrebbe funzione integrativa «là
dove si avverte pressante lesigenza del ristoro di un pregiudizio,
pur in presenza della impossibilità o estrema difficoltà
di assicurarlo nella sua integralità». A tale proposito,
linterveniente richiama la giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 307 del 1990 e n. 118 del 1996) in cui si afferma
che il riconoscimento dellindennizzo per lesioni derivanti
dalla vaccinazione antipolio si inserisce nel sistema di sicurezza
sociale e non nel contesto della responsabilità civile.
La
Corte costituzionale, nelle decisioni richiamate, avrebbe perseguito
«scopi di giustizia sostanziale» nellassicurare
il ristoro del danno per casi che sono comunque «assolutamente
rari», tali perciò da non alterare gli esiti della
politica sanitaria. In quei casi lo Stato, in considerazione della
rilevanza degli interessi coinvolti, come si accolla il costo
della vaccinazione così affronta il costo derivante dal
contagio, in seguito a una valutazione che ritiene per
la collettività minori i costi connessi agli eventuali
«esiti infausti» della vaccinazione rispetto ai costi
che si dovrebbero sostenere per evitarli.
Linquadramento
dellindennizzo nel sistema di sicurezza sociale comporta
innanzitutto che esso è regolato da strumenti di diritto
pubblico e inoltre che per esso è disponibile «un
numero modesto e limitato di risorse economiche», insufficienti
a garantire lintegrale risarcimento del danno che appartiene
allambito proprio della responsabilità civile.
Da
tali premesse, prosegue lAvvocatura, discende che la determinazione
dellindennizzo è attività riservata al legislatore,
cosicché limporto e le modalità di erogazione
dello stesso devono avvenire allinterno del sistema di sicurezza
sociale, il quale «deve calibrare i suoi interventi»
in ragione dei limiti delle risorse disponibili.
Ulteriore
conseguenza è che la valutazione del sacrificio imposto
al danneggiato deve considerare adeguatamente sia le diverse finalità
del sistema di sicurezza sociale, sia gli «evidenti vantaggi»
che risiedono nella pronta ed automatica erogazione dellindennizzo.
Coerentemente
con tali premesse prosegue lAvvocatura - i giudici
di merito, a seguito della sentenza n. 307 del 1990, da un lato
hanno utilizzato la categoria della responsabilità oggettiva,
in assenza di una condotta antigiuridica dello Stato, dallaltro
hanno determinato un indennizzo congruamente ridotto rispetto
allentità reale del danno, in considerazione delle
differenze esistenti tra la responsabilità civile e le
garanzie di sicurezza sociale.
Si
comprende, dunque, che il sindacato della Corte costituzionale
si sia limitato a verificare che lesiguità dellindennizzo
non giungesse «a vanificare, svuotandolo di contenuto concreto»,
il relativo diritto.
Lindennizzo
in questione non avrebbe daltronde neppure natura assistenziale,
posto che lart. 1, comma 1, della legge n. 210 del 1992
consente la cumulabilità di tale erogazione con «ogni
altro emolumento a qualsiasi titolo percepito»: per esso,
dunque, non si applica nessuna delle regole che disciplinano i
crediti assistenziali.
LAvvocatura
osserva inoltre che il giudice rimettente avrebbe individuato
impropriamente il tertium comparationis: non potrebbero infatti
considerarsi assimilabili, ai fini della questione di legittimità
costituzionale, i rischi connessi allesposizione del soggetto
ad eventi bellici o alla prestazione di un servizio connesso alla
guerra con quelli derivanti dalla vaccinazione obbligatoria antipolio.
Il rimettente tenderebbe perciò a trasferire elementi di
un sistema di garanzia in un altro.
Né
prosegue linterveniente potrebbe essere ritenuto
lesivo del principio di eguaglianza lesercizio da parte
del legislatore della potestà «di individuare e di
adottare discrezionalmente soluzioni differenziate per fattispecie
distinte e diverse, ancorché assimilabili».
Nel
caso in esame la condizione giuridica di coloro che hanno riportato
lesioni permanenti da vaccinazioni obbligatorie sarebbe obiettivamente
diversa e distinta dalla condizione di chi ha subìto danni
irreversibili per ragioni collegate a eventi bellici, posto che
lassimilazione potrebbe essere sostenuta solo con riferimento
alla gravità del danno, «peraltro, neanche della
stessa natura».
LAvvocatura
conclude pertanto per il rigetto della questione.
Considerato in diritto
1. Il Tribunale di Camerino dubita della legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma 7, e 4, comma 4, della legge
25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati
da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni e somministrazione di emoderivati), integrata dallart.
1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238 (Modifiche ed integrazioni
alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, in materia di indennizzi
ai soggetti danneggiati da vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni
ed emoderivati), in relazione agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione.
Il
menzionato art. 2, comma 7, stabilisce che ai soggetti danneggiati
che contraggono più di una malattia a seguito di vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati, a
norma della legge n. 210 del 1992, a ognuna delle quali sia conseguito
un esito invalidante distinto, è riconosciuto un indennizzo
aggiuntivo, stabilito dal Ministro della sanità con proprio
decreto, in una misura non superiore al cinquanta per cento di
quello, per così dire, ordinario, previsto nei commi 1
e 2 del medesimo articolo e consistente in un assegno determinato
nella misura stabilita - dalla tabella B allegata alla legge 29
aprile 1976, n. 177 (Collegamento delle pensioni del settore pubblico
alla dinamica delle retribuzioni. Miglioramento del trattamento
di quiescenza del personale statale e degli iscritti alle casse
pensioni degli istituti di previdenza), come modificata dallart.
8 della legge 2 maggio 1984, n. 111 - in riferimento al trattamento
pensionistico privilegiato ordinario delle Forze Armate; assegno
al quale si aggiunge una somma corrispondente allimporto
dellindennità integrativa speciale di cui alla legge
27 maggio 1959, n. 324 (Miglioramenti economici al personale statale
in attività ed in quiescenza), prevista per la prima qualifica
funzionale degli impiegati civili dello Stato.
Il
giudice rimettente ritiene che la statuizione posta da tale comma
7 dellart. 2 della legge n. 210 del 1992 possa violare un
diritto fondamentale della persona umana, quale il diritto alla
salute (artt. 2 e 32 della Costituzione), e possa apparire irragionevole
in quanto, determinando nel modo anzidetto la misura dellindennizzo,
non consente il riconoscimento del diritto a ottenere anche lassegno
previsto dalla tabella E allegata al d.P.R. 30 dicembre 1981,
n. 834 (Definitivo riordinamento delle pensioni di guerra, in
attuazione della delega prevista dallart. 1 della legge
23 settembre 1981, n. 533), relativo alla determinazione dellassegno
di «superinvalidità» derivante da eventi bellici
o da cause di servizio connesse alla guerra.
La
premessa della tesi sostenuta dal giudice rimettente è
che, in materia, alla stregua del diritto costituzionale alla
salute, non siano rilevanti le cause del danno inferto alla salute
e la loro incidenza statistica ma unicamente lentità
del danno subìto. Da tale premessa viene tratta, come conseguenza,
laffermazione che, a parità di danno, pari deve essere
lintervento indennitario dello Stato a favore del danneggiato.
Nella specie, il soggetto che ha agito di fronte al giudice rimettente
è stato colpito, come riportato nellesposizione dei
fatti di causa, da invalidità riconosciuta del cento per
cento, conseguente a lesioni del sistema nervoso le quali, a giudizio
del consulente tecnico dufficio condiviso dal giudice rimettente,
rientrano nella previsione del punto b.1 della tabella E sopra
menzionata, applicabile ai casi di «superinvalidità»
derivante da patologie contratte per causa di servizio di guerra
o a seguito di eventi bellici. In forza dei parametri costituzionali
invocati e sulla premessa dellirrilevanza della natura degli
eventi che hanno determinato il danno, il giudice rimettente ritiene
pertanto che la stessa indennità debba essere riconosciuta
anche a chi come il soggetto che ha promosso il giudizio
di merito tale danno ha contratto a seguito di vaccinazione
antipoliomielitica obbligatoria.
A
tale riconoscimento si oppone il denunciato art. 2, comma 7, della
legge n. 210 del 1992 che prevede soltanto un diverso tipo di
intervento indennitario, e si oppone altresì lart.
4, comma 4, della medesima legge, il quale stabilisce che la commissione
medico-ospedaliera che è chiamata a esprimere il giudizio
sul nesso causale tra la vaccinazione e la menomazione della salute
formula altresì un giudizio di classificazione delle lesioni
e delle infermità alla stregua di una tabella diversa dalla
menzionata tabella E di cui si chiede lapplicazione nel
caso di specie, e precisamente «secondo la tabella A annessa
al testo unico approvato con d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915,
come sostituita dalla tabella A allegata al d.P.R. 30 dicembre
1981, n. 834».
Per
questa loro portata ostativa al riconoscimento dellassegno
di «superinvalidità», gli artt. 2, comma 7,
e 4, comma 4, della legge n. 210 del 1992 vengono quindi sottoposti
al controllo di costituzionalità di questa Corte.
2.
La questione non è fondata.
2.1.
La tabella E allegata al d.P.R. n. 834 del 1981, sostitutiva
della corrispondente tabella E allegata al d.P.R. 23 dicembre
1978, n. 915 (Testo unico delle norme in materia di pensioni di
guerra) di cui si prospetta lapplicazione anche al
caso del danno alla salute derivante da vaccinazione obbligatoria,
tramite una pronuncia additiva sul comma 7 dellart. 2 della
legge n. 210 del 1992 , è inserita in un sistema
normativo complesso nel quale è prevista la corresponsione
di pensioni, assegni temporanei e indennità a favore di
militari, o soggetti equiparati, e dei loro congiunti, nel caso
di ferite, lesioni, infermità riportate in guerra o per
fatti connessi alla guerra, da cui siano derivate ferite, lesioni,
infermità o morte (art. 2 del citato d.P.R. n. 915 del
1978), corresponsione che vale come «atto risarcitorio,
di doveroso riconoscimento e di solidarietà da parte dello
Stato nei confronti di coloro che, a causa della guerra, abbiano
subìto menomazioni nellintegrità fisica o
la perdita di un congiunto» (art. 1). In particolare, le
lesioni e le infermità elencate nella tabella E in questione
danno diritto, in aggiunta alla pensione o allassegno temporaneo,
allassegno per «superinvalidità» in esso
prevista (art. 15), nonché a unindennità per
la necessità di assistenza e per la retribuzione di un
accompagnatore (art. 21). Nel caso di coesistenza di infermità
o mutilazioni è previsto un assegno di cumulo che si aggiunge
a quello per «superinvalidità», ove si tratti
di invalidità diverse da quelle che danno luogo a questultimo
assegno (art. 16). Norme particolari, infine, sono dettate in
tema di cumulabilità e opzione tra il trattamento di guerra
e altro trattamento (artt. 28 - 36). Già solo da questi
accenni, risulta che la disciplina in questione costituisce un
sistema e che ogni suo elemento, compresa la disciplina delle
infermità che danno luogo allassegno di «superinvalidità»,
contribuisce a formare il quadro, assumendo significato solo allinterno
di esso.
Daltra
parte, lintervento dello Stato a favore di coloro che abbiano
riportato lesioni o infermità a causa (tra laltro)
di vaccinazioni obbligatorie si è sviluppato - anche in
conseguenza dei diritti riconosciuti in materia dalla giurisprudenza
di questa Corte, a iniziare dalla sentenza n. 307 del 1990
dando luogo a sua volta a un autonomo quadro normativo. Secondo
la legislazione vigente, lintervento anzidetto consiste
in un indennizzo, cumulabile con ogni altro emolumento a qualsiasi
titolo percepito e rivalutato annualmente, il quale dà
luogo a un assegno, reversibile per quindici anni, determinato
nella misura stabilita dalla tabella B prevista dallart.
9, secondo comma, della legge n. 177 del 1976 e ad essa allegata
(modificata dallart. 8 della legge n. 111 del 1984), in
sostituzione di una precedente tabella annessa al d.P.R. 29 dicembre
1973, n. 1092, e concernente le pensioni privilegiate ordinarie
riconosciute a favore di tre classi di personale delle Forze Armate.
Detta tabella B prevede otto categorie di trattamento pensionistico
a favore di tale personale, corrispondenti alle otto categorie
di lesioni e infermità previste nella tabella A allegata
al d.P.R. n. 915 del 1978 (sostituita dal d.P.R. n. 834 del 1981),
in riferimento alle quali la commissione medico-ospedaliera prevista
dal denunciato art. 4, comma 4, della legge n. 210 del 1992 deve
formulare il giudizio di classificazione. Lindennizzo è
integrato da una somma corrispondente allimporto dellindennità
integrativa speciale prevista dalla legge n. 324 del 1959 per
la prima qualifica funzionale degli impiegati civili dello Stato,
e tale integrazione si cumula, ulteriormente, con lindennità
integrativa speciale e con qualunque altra analoga indennità
collegata alla variazione del costo della vita. Qualora poi coloro
che si sono assoggettati al trattamento sanitario abbiano contratto
più di una malattia, a ognuna delle quali sia conseguito
un esito invalidante distinto, è riconosciuto, ulteriormente,
un indennizzo aggiuntivo, stabilito dal Ministro della sanità
con proprio decreto, in misura non superiore al cinquanta per
cento di quello calcolato secondo i criteri sopra richiamati.
Da ciò risulta un sistema di determinazione dellindennizzo
nel caso in questione diverso da quello concernente la materia
delle pensioni di guerra, dal quale si richiede di estrapolare
un elemento e di inserirlo nel primo sistema, il che, evidentemente,
potrebbe essere realizzato solo con un intervento del legislatore.
In
conclusione, leterogeneità dei sistemi normativi
messi a confronto non consente di pervenire al risultato al quale
la questione di costituzionalità è orientata, questione
dunque che già sotto questo profilo appare non fondata.
2.2.
Neppure può essere seguita largomentazione
del giudice rimettente là dove, sottolineando la centralità
del diritto individuale alla salute nella materia in esame, afferma
che lintervento indennitario dello Stato deve essere commisurato
esclusivamente al danno effettivamente subìto dal soggetto
che, anche nellinteresse della collettività, si è
esposto al rischio conseguente al trattamento sanitario: argomentazione
che proverebbe, con lirrilevanza della diversa tipologia
delle cause e dellincidenza statistica del danno alla salute,
la necessità di una disciplina che non distingua, quanto
allapplicazione della tabella E di «superinvalidità»,
i soggetti la cui salute ha subìto danno in conseguenza
di un trattamento sanitario obbligatorio dai soggetti che il danno
hanno subìto per eventi bellici.
Questo
modo di argomentare, innanzitutto, condurrebbe troppo lontano
poiché, dando rilievo solo alleffetto e non alle
possibili cause, porterebbe addirittura a concludere - ben al
di là della estensione di un singolo aspetto di una disciplina
a unaltra - per la necessità sul piano costituzionale
di ununica disciplina (per usare la terminologia dellordinanza
di rimessione) di risarcimento solidale del danno
alla salute da parte della collettività, quale che sia
la ragione che chiama in causa anche un interesse collettivo che
ha determinato la necessaria esposizione a rischio della salute
individuale. Ma, soprattutto, così ragionando, si trascura
di considerare che lintervento pubblico in questione deriva,
dal punto di vista costituzionale, da un obbligo dello Stato non
strettamente commisurato al danno subìto, un obbligo cioè
di solidarietà sociale nei confronti di coloro che hanno
esposto la loro salute a un rischio, nellinteresse non solo
loro proprio, ma anche dellintera collettività. Se
si trattasse di un risarcimento dovuto per la lesione di un diritto,
potrebbero ritenersi irrilevanti, ai fini della determinazione
quantitativa del risarcimento, le cause della lesione. Poiché
invece si tratta delladempimento di un dovere di solidarietà,
è naturale ammettere che tale dovere possa essere avvertito
e dal legislatore tradotto in norma, a seconda dei casi, in maniera
e misura variabile in rapporto alle circostanze in cui il danno
alla salute si è determinato e che quindi anche le conseguenti
misure indennitarie possano differenziarsi le une dalle altre.
Anche
sotto questo profilo, dunque, il dubbio di legittimità
costituzionale non risulta fondato.
3.
E peraltro indubbio che la presente questione, come
altre sulle quali questa Corte ha avuto occasione di pronunciarsi
nel recente passato (sentenze n. 27 del 1998; n. 226 e n. 423
del 2000), nasce comprensibilmente dalla constatazione che i criteri
di determinazione della misura dellindennizzo nelle diverse
ipotesi previste dal legislatore del 1992 non sono i più
congrui fra quelli cui il legislatore medesimo avrebbe potuto
fare riferimento, anche alla luce di quanto chiarito da questa
Corte circa i caratteri di tale misura, che, oltre a dovere risultare
«equa» rispetto al danno subìto (sentenze n.
307 del 1990 e n. 118 del 1996), deve «tenere conto di tutte
le componenti del danno stesso» (sentenza n. 307 del 1990).
Lart. 2, comma 1, della legge n. 210 del 1992, in particolare,
si limita infatti a fare un mero e globale rinvio, per il calcolo
dellindennizzo, a quanto previsto da una tabella che ha
riguardo a un caso distante da quello qui in discussione, cioè
al trattamento pensionistico privilegiato di appartenenti alle
Forze Armate, per le ipotesi di infermità o malattie derivanti
da cause di servizio. Il che induce a ribadire la sollecitazione,
già formulata nella sentenza n. 423 del 2000 di questa
Corte, affinché si addivenga a una nuova disciplina, specificamente
determinata in relazione alle esigenze di normazione proprie della
delicata materia.
Per
questi motivi la Corte Costituzionale
dichiara
non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2, comma 7, e 4, comma 4, della legge 25 febbraio
1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da
complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie,
trasfusioni e somministrazione di emoderivati), come integrata
dallart. 1, comma 2, della legge 25 luglio 1997, n. 238
(Modifiche ed integrazioni alla legge 25 febbraio 1992, n. 210,
in materia di indennizzi ai soggetti danneggiati da vaccinazioni
obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati), sollevata, in riferimento
agli artt. 2, 3 e 32 della Costituzione, dal Tribunale di Camerino
con lordinanza indicata in epigrafe.
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